基层政府之间推卸责任,有着深刻的制度原因:
一是县乡监督方与执行方对立。随着近年部门角色督查化加剧,县级政策的执行者角色减弱,其推动者、督查者角色增强,县级与上级部门的利益越来越一致,而与乡村的利益对立性加剧。县级从执行者角度转向从政策制定者角度思考问题,心态上更亲近上级,关系上更倾向上级,县乡共谋的基础削弱,而相互卸责的可能性增加。
二是监督问责体系的建立健全。过去综合检查考核的权力在发改委或组织部门、县两办,它们代表县委县政府对乡镇完成中心工作、重点工作的情况进行考核。这些考核虽然是政治考核,但主要是针对业务工作和促进业务工作,考核结果可作为政治奖励参考。一般只有检查中出了纪律、法律、态度问题,纪委才会介入。
然而,随着十八大以后,基层监督考核体系的建立健全,对于各项中心、重点工作,纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入,业务问题容易上纲上线为政治问题,使乡镇落实工作要承受问责压力。
三是责任主体从单位变成个人。过去检查考核,结果一般针对作为单位整体的乡镇,而不直接针对个人。监督问责体系建立健全的一个重要表现是,所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任,问责对象主要是个人。
单位主要领导承担主体责任,一岗双责,只要某项重点工作、中心工作出了问题或单位出了问题,主要领导要承担主要责任。比如,只要经手了路桥项目,签字了,就负有终身责任。被问责后一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用,一次三年影响期的问责实际影响期至少是六年,基层领导干部都忌惮被问责。
检查考核的结果从由单位承担到由个人承担,以及领导承担主要责任,结果是:(领导)个人必然(更多地)为自己的安全、前途着想,他的行为策略要么是不做事、不负责,出事问责的概率低;
要么做事就要保证绝对安全,将事情按章做到位,乃至做绝,也就是顶格、刚性、加码执行上级政策,而不顾及、不反馈实际情况,更不会冒险变通,造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面;而一旦出问题(被上级查到、有社会影响),就会千方百计地将责任推卸出去,下级是其推卸责任的最好冤大头,从快从重处罚下级就成了必然选择。
个人成为责任主体,每个人首先是“自保”,而不会(更多)考虑单位利益、同事利益。那么,有责任、有担当的人会越来越少,个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。为了“自保”,无论是领导,还是工作各环节的普通干部,在囚徒困境下,都不会为了共同的利益而“共谋”。县乡共谋的制度基础被打破。
四是政治激励以负向激励为主。政治激励是强激励,以负向为主就是强负向激励。如果说强正向激励可以激发县乡共谋的话,强负向激励则会让县乡主要领导为了各自的政治前途而走向“对立面”。
出了问题,县委书记为了不被问责,或降低问责处分档次,就会将责任向乡镇推卸,从重问责乡镇党委书记;乡镇党委书记知道,只要出了问题,县委书记就会拿自己“开刀”,他就不会在工作中为县委书记冲锋陷阵,而是谋求不出事;
为了不让乡镇党委书记出事影响到自己,县委书记就会更多地约束监管乡镇党委书记的行为,从而束缚住了乡镇党委书记的手脚,使之畏首畏尾,不敢干活、干不了活,为此县委书记就要向乡镇党委书记施加更大的政治问责压力(督导检查不断地上),推动其工作,在工作上加码,乡镇党委书记的压力也就越来越大。工作上、监督上层层加码是典型的上级卸责的表现。(摘自《县乡中国》)
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