基层政府之间推卸责任，有着深刻的制度原因：

一是县乡监督方与执行方对立。随着近年部门角色督查化加剧，县级政策的执行者角色减弱，其推动者、督查者角色增强，县级与上级部门的利益越来越一致，而与乡村的利益对立性加剧。县级从执行者角度转向从政策制定者角度思考问题，心态上更亲近上级，关系上更倾向上级，县乡共谋的基础削弱，而相互卸责的可能性增加。

二是监督问责体系的建立健全。过去综合检查考核的权力在发改委或组织部门、县两办，它们代表县委县政府对乡镇完成中心工作、重点工作的情况进行考核。这些考核虽然是政治考核，但主要是针对业务工作和促进业务工作，考核结果可作为政治奖励参考。一般只有检查中出了纪律、法律、态度问题，纪委才会介入。

然而，随着十八大以后，基层监督考核体系的建立健全，对于各项中心、重点工作，纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入，业务问题容易上纲上线为政治问题，使乡镇落实工作要承受问责压力。

三是责任主体从单位变成个人。过去检查考核，结果一般针对作为单位整体的乡镇，而不直接针对个人。监督问责体系建立健全的一个重要表现是，所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任，问责对象主要是个人。

单位主要领导承担主体责任，一岗双责，只要某项重点工作、中心工作出了问题或单位出了问题，主要领导要承担主要责任。比如，只要经手了路桥项目，签字了，就负有终身责任。被问责后一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用，一次三年影响期的问责实际影响期至少是六年，基层领导干部都忌惮被问责。

检查考核的结果从由单位承担到由个人承担，以及领导承担主要责任，结果是：（领导）个人必然（更多地）为自己的安全、前途着想，他的行为策略要么是不做事、不负责，出事问责的概率低；

要么做事就要保证绝对安全，将事情按章做到位，乃至做绝，也就是顶格、刚性、加码执行上级政策，而不顾及、不反馈实际情况，更不会冒险变通，造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面；而一旦出问题（被上级查到、有社会影响），就会千方百计地将责任推卸出去，下级是其推卸责任的最好冤大头，从快从重处罚下级就成了必然选择。

个人成为责任主体，每个人首先是“自保”，而不会（更多）考虑单位利益、同事利益。那么，有责任、有担当的人会越来越少，个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。为了“自保”，无论是领导，还是工作各环节的普通干部，在囚徒困境下，都不会为了共同的利益而“共谋”。县乡共谋的制度基础被打破。

四是政治激励以负向激励为主。政治激励是强激励，以负向为主就是强负向激励。如果说强正向激励可以激发县乡共谋的话，强负向激励则会让县乡主要领导为了各自的政治前途而走向“对立面”。

出了问题，县委书记为了不被问责，或降低问责处分档次，就会将责任向乡镇推卸，从重问责乡镇党委书记；乡镇党委书记知道，只要出了问题，县委书记就会拿自己“开刀”，他就不会在工作中为县委书记冲锋陷阵，而是谋求不出事；

为了不让乡镇党委书记出事影响到自己，县委书记就会更多地约束监管乡镇党委书记的行为，从而束缚住了乡镇党委书记的手脚，使之畏首畏尾，不敢干活、干不了活，为此县委书记就要向乡镇党委书记施加更大的政治问责压力（督导检查不断地上），推动其工作，在工作上加码，乡镇党委书记的压力也就越来越大。工作上、监督上层层加码是典型的上级卸责的表现。（摘自《县乡中国》）

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