中国财政供养了多少人?来自不同部门的说法也不同,有1/18(约7000万),1/26(约5000万),1/28(约4799万)和1/37(约3500万)等多种答案。2009年有个统计显示超过5700万,这个数字逼近英国人口规模,并且以每年超过100万人的速度递增。
国务院前参事任玉岭曾说:“中国官民比例早已达到26∶1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比,吃皇粮者所占总人口比重攀升之快,也是史无前例的,令人堪忧!”几十年来中国进行了数轮机构改革,试图把庞大的财政供养人员精减下来,但每一次努力,都遭遇强力的反弹。
长期以来,官民供养比例一直是学界和社会公众关注的焦点,官方和学界往往各说各话。官方宣称公务员队伍只有1000余万人,而学界宣称财政供养7000多万人,其原因在于各自采用了不同的统计口径。
所谓财政供养人员,是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国,财政供养人员主要由三部分组成:党政军群机关人员,主要供职于党委、人大、政府、军队、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构;各类事业单位人员,供职于教育、科研、卫生等诸多领域;第三种是人数庞大的离退休人员。
赋税官吏暴增是中国历史上王朝由盛转衰的一个重要信号,当皇亲国戚和天潢贵胄人数暴增,各种赋税也必然暴增,其结果是加重人民的负担,导致人民的反抗,重复历史上一个又一个“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的王朝悲喜剧。
历史上“官满为患”最典型的当属宋元明。北宋建立不久,冗官就成为一大包袱。到司马光时代,官吏已经是北宋最初建立时的十倍,而这时候距北宋建立才100年。到了南宋,冗官更为严重。北宋时期以320余郡的财赋,供养一万多人的文官,而到了南宋,则以国土沦丧后的100余郡的财赋,供养二万四千多个官员。和宋朝一样,明朝也经历了官员人数由少到多的膨胀过程,到了明朝中后期,官员的人数比开国之初增加了10倍。
官多了,养官的费用就多了,向老百姓征收的赋税必然更多。北宋大臣韩忠彦曾给皇帝上书说:“今岁出之数,多于所入,故国计不足。臣窃计之,凡文武百官宗室之费,加倍于皇祐,而四倍于景德。三班常选吏胥之数则又过之。”宋朝的元丰年间距离皇祐年间,时间不过二三十年,而朝廷用于养活百官宗室的费用,已增加一倍;元丰距离景德不过80年,养官费用却增加了4倍。北宋末年的宋徽宗时期,大臣张克公说,“今官较之元祐,已多10倍,国用安得不乏!”当时距离元祐不过三四十年,官数竟然扩张十倍。南宋时期,一个叫做方岳的人指出:“今东南亦非祖宗之东南矣!而兵食之费十倍于昔,吏禄之费百倍于昔,只此二事难于支吾。”十倍和百倍或许有些夸张,但在此期间官吏官俸爆发式增长,大概是没有什么疑问。
官多,自然要大肆挥霍国库资财,但还远不止于此。从整个社会来说,冗官过多,还有更大的社会隐患,那就是官员太多导致的争权夺利,扯皮内耗,以及机构膨胀带来的权力扩张,既造成政府管理的无效率也导致社会经济民众生活无序失衡。官员太多,除了内耗,就是将权力之手伸向社会,破坏社会秩序,疯狂寻租自肥。
政府对于官员过剩最常见的解决之道是,在正常机构之外不断设置新的机构,以安排冗员。那些新增的机构纯粹是叠屋架床的赘疣,毫无必要,只不过是方便无所事事的官员鱼肉搜刮百姓而已。
冗官是浪费和腐败的温床,历代有识之士都不断呼吁进行改革,裁撤冗员,以减轻百姓负担,克服财政危机。据学者王子今先生研究统计,在元朝80年统治期间,罢冗官的举措多有43起,几乎每一代皇帝都有裁撤冗员的指令,其中元世祖在17年中进行了19起,但最终冗员越裁越多。元武宗曾经放出狠话:“去岁中书省奏,诸司官员遵大德十年定制,滥者汰之。今闻员冗如故,有不以闻而径之任者,有旨不奏而擅令之任及之任者,并逮捕之,朕不轻释。”这样的威胁显得无奈又无力。明朝的皇帝也发起过11次“汰冗官”的政治运动,同样毫无收获。
冗官太多,只是因为当官的好处太多,吸引了社会上很多人挤入官场大捞好处。而裁汰冗官则要砸掉官员的饭碗,遇到官员的抵抗是不言而喻的事。宋仁宗景祐三年诏令御史中丞杜衍裁汰三司冗吏,结果有吏员500余人到宰相府第请愿,又到杜衍住所“诟詈,乱掷瓦砾”,虽然首要人物被处置,但是裁员计划也夭折。显然,靠官僚机构自身,是无法克服官满为患这个政治癌症的。既然皇权政治下无法自我消肿,那么,最终只有皇朝垮台,开始新的轮回,才能暂时解决这个问题。
当下中国,在强权高压下貌似风平浪靜,实际正在酝酿更大的灾难。这场灾难不仅来自权力高度集中,官僚体系整体腐败,还有垄断、权力世袭和分配不公等带来的社会问题,阶层固化让数以亿计的年轻一代看不到出路看不到希望,而一把无形的大筛子,正在进行着一场逆淘汰,把一个个说假话昧良心的人送进官僚体系之中,而把干实事有良知的人排斥在外。所谓新时代走到这一步,还能维持多久是一个不难预测的问题。